Różnice zdań dotyczą tego, jak rozdzielić koszty między producentów, gminy i mieszkańców, jak spiąć ROP z rzeczywistością rynku odpadów i zaprojektować rozwiązania, żeby odpowiadały wymaganiom unijnym i dostępnym technologiom recyklingu.
Punktem wyjścia debaty „Rozszerzona odpowiedzialność producenta – nowe otwarcie. Czy jest potrzebne i jak je wprowadzić?” był projekt ustawy przygotowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska, tzw. ustawy UC100, zawierającej rozwiązania dotyczące ROP. W siedzibie redakcji „Rzeczpospolitej” spotkali się przedstawiciele parlamentu, samorządów oraz branży gospodarki odpadami i recyklingu. Dyskusję moderował Marcin Piasecki, redaktor zarządzający „Rzeczpospolitej”. Rozpoczął od pytań: czy zdecydowana krytyka ze strony części interesariuszy wywołała impas dotyczący projektowanych przepisów, jak go przełamać i czy kompromis jest możliwy.
Uczestnicy ostrzegali, że jeśli projekt ustawy w obecnym kształcie trafi na ścieżkę sejmową, część najważniejszych rozwiązań może być później trudna do odwrócenia. Jednak z drugiej strony pojawiły się obawy, żeby nie wyrzucić pracy do kosza, bo to oznaczałoby kolejne lata bez ROP. Posłanka Gabriela Lenartowicz wskazywała, że projekt, choć dotyczy opakowań, ma wyznaczyć standard także dla przyszłych regulacji w innych strumieniach odpadów. – Wypracowujemy pewien systemowy model – rozpoczęła, zaznaczając, że formalne konsultacje nie zastąpią rozmowy o filozofii reformy. Jej zdaniem projektu nie należy wyrzucać do kosza. – Musimy wprowadzić to rozwiązanie, bo ono jest korzystne dla obywateli i środowiska, ale także dla gospodarki – przekonywała. Jednocześnie ostrzegała, że skierowanie projektu na ścieżkę sejmową bez wcześniejszego uzgodnienia fundamentów może eskalować konflikt: – W Sejmie nie da się już wyjść poza materię ustawową i zmienić fundamentalnych założeń – tłumaczyła poseł Lenartowicz, postulując wcześniejszą debatę prekonsultacyjną w komisjach.
Perspektywę branży recyklingu przedstawił Konrad Nowakowski, prezes Polskiej Izby Odzysku i Recyklingu Opakowań. Poparł postulat rozmowy o fundamentach, ale zastrzegł, że musi to być faktycznie dialog. – Ministerstwo podejmie się konkretnej dyskusji, a nie wysłuchań, bo na dzisiaj jesteśmy raczej w sytuacji, że mamy wysłuchania – mówił, dodając: – Nie mówimy tylko o systemie ROP w oderwaniu od ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Potrzebna jest też spójność z przepisami o gospodarce odpadami i reżimami dla instalacji. Nowakowski ostrzegał przed budową najtańszego modelu, który krótkoterminowo obniży koszty, ale długofalowo zderzy się z unijnymi wymaganiami recyklingowalności. – Nie możemy już dzisiaj budować najtańszego rozwiązania – podkreślał, wskazując, że najtańsze może oznaczać rezygnację z selektywnej zbiórki i przesunięcie strumienia w stronę spalania. Akcentował też znaczenie szczegółów technologicznych: – PET PET-owi nierówny – zauważył, przywołując przykład tacek PET. W jego ocenie ekomodulacja nie powinna sprowadzać się do opłaty za, mówiąc kolokwialnie, grzechy, lecz zmieniać zachowania projektowe: – Ja płacę za recykling tego, co wprowadzam. Są trudniejsze konstrukcje opakowań do recyklingu, typu wielomateriałowe czy wielopolimerowe, których nie jestem w stanie zastąpić – mówił, wskazując m.in. na opakowania wysokobarierowe do żywności. Takie opakowania wymagają odrębnych instalacji, stąd nie można krzyżować środków z jednej konstrukcji na inną.
Jeśli chodzi o finansowanie inwestycji, bardzo dużą rolę NFOŚiGW w projektowanych przepisach oceniał ambiwalentnie: – Nie skreślałbym roli Narodowego Funduszu jako aktora w systemie, ale niekoniecznie widzę kompetencje do tworzenia systemów recyklingu, a bardziej do pośrednika w płatnościach czy organizatora kampanii edukacyjnych – stwierdził. Podkreślił potrzebę planowego i przewidywalnego finansowania i promowania GOZ poprzez mechanizmy zmniejszające opłaty. – I to tak, by jutro nie stracić możliwości wprowadzania danego produktu na rynek, ponieważ zbudujemy system segregacji i technologie recyklingu dla tego odpadu – tłumaczył.
Samorządy: bez ROP opłaty mieszkańców będą rosły
Przedstawiciele samorządów argumentowali, że nawet jeśli producenci nie zmienią projektów opakowań, ROP ma przerwać mechanizm, w którym rosnące koszty gospodarki odpadami niemal w całości obciążają mieszkańców. Przy obecnej konstrukcji projekt może skończyć się na poborze środków bez jasnych mechanizmów osiągania celów i bez pewności, czy pieniądze rzeczywiście trafią do gmin, sortowni i recyklerów. Olga Goitowska, członkini Unii Metropolii Polskich w zespole doradczym ds. systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami ministra klimatu i środowiska, zauważyła, że jeśli producent uzna, że wygodniej jest zapłacić opłatę opakowaniową, niż zmienić opakowanie, to opakowania nie zmieni – a koszty będą rosły. – Dziś mieszkańcy ponoszą koszt praktycznie w 100 proc., a połowa samorządów w Polsce dopłaca do systemu utrzymania gospodarki odpadami komunalnymi – przypomniała Goitowska. Wskazywała na poziom opłat: – Mieszkańcy płacą teraz w niektórych gminach nawet 50 zł za osobę miesięcznie, a bez udziału producentów ma być tylko drożej. Pierwsze szacunki mówią o tym, że to będzie 70 zł za osobę za miesiąc – zaznaczyła. Podkreślała presję czasu: – My nie mamy czasu, żeby teraz się rozsiadać na kolejne lata i debatować o systemie – mówiła. Jej zdaniem rola NFOŚiGW wymaga korekt: – Zgodzę się, że nie można dawać NFOŚ tak obszernego katalogu możliwości, jeżeli chodzi o zarządzanie całym systemem – przekonywała. Podkreślała jednak, że sam kierunek reformy jest właściwy. – Finansowo nas, mieszkańców, nie stać na to, by koszty nadal non stop przerzucać na gminne opłaty, zwłaszcza że system wymaga jeszcze dużych nakładów rozwojowych – uznała. Zwróciła uwagę na ważny wątek rozdzielenia ról konsumenta i mieszkańca: – Ten system przede wszystkim ma rozdzielić role klienta, konsumenta, sklepu od mieszkańca gminy – mówiła, obrazując to przykładem: – Jako mieszkaniec gminy, jeżeli mnie nie stać na zakup wody butelkowanej lub mam takie ekologiczne przekonania, piję wodę tylko z kranu, tym samym nie powinnam płacić za utylizację butelki po wodzie, bo sąsiad nie lubi wody kranowej i kupuje butelkowaną. W opinii Olgi Goitowskiej projekt po modyfikacjach ma ekonomicznie premiować selektywną zbiórkę poprzez zwrot uzasadnionych kosztów dla odpadów zebranych selektywnie, dlatego samorządy są za modyfikacjami, a nie za zatrzymaniem procesu. Jednocześnie wskazała, czego jej zdaniem zabrakło w projekcie: – To, na czym nam bardzo zależy, żeby rzeczywiście silnie wybrzmiało, to motywacja do ekoprojektowania opakowań, bo tego rzeczywiście w projekcie nie ma – mówiła.
Biznes: w ustawie nie ma komu robić i nie wiadomo, jak liczyć cele
Łukasz Sosnowski, prezes Fundacji ProKarton, występując z perspektywy branży producentów opakowań kartonowych do płynnej żywności, podkreślał, że ROP powinien obejmować cały łańcuch: zbiórkę, sortowanie i recykling. – Biznes chce płacić za rozszerzoną odpowiedzialność producenta – mówił, ale jego zastrzeżenia dotyczyły konstrukcji projektu. Wskazywał, że w obecnej wersji system traci podmioty odpowiedzialne za zagospodarowanie odpadów na rzecz producentów – można by powiedzieć: „nie ma komu robić w tej ustawie”. Podkreślał, że projekt opisuje pobór opłaty, natomiast brakuje odpowiedzi, jak realnie dowozić cele: – Wiemy, w jaki sposób ma zostać ściągnięta opłata. Natomiast nie wiemy zupełnie, w jaki sposób należy osiągać cele – mówił. Zwracał też uwagę na nieprzejrzystość przepływu pieniędzy: – A nawet poszczególne podmioty być może nigdy nie zobaczą pieniędzy – zauważył. Spór dotyczył również samych celów selektywnej zbiórki, które projekt przewiduje tylko dla części opakowań. Sosnowski wskazywał m.in. na brak frakcji wielomateriałowych i pytał o równe traktowanie: – Gdzie tu sprawiedliwość? Ja nie wiem – oceniał. Podnosił przy tym kwestię fundamentalną: – Ustawa nie przesądza, na jakim etapie zagospodarowania odpadu i w jaki sposób cele mają być liczone. Zwrócił uwagę na unijne cele recyklingu, które są przypisane do materiałów, a nie typów opakowań, co jego zdaniem – przy wybiórczych celach zbierania – tworzy lukę dla niektórych strumieni, takich jak frakcja wielomateriałowa: – Taka konstrukcja ustawy spowoduje, że można będzie nie zebrać nawet jednego kartonu po mleku w naszym kraju. I to będzie zupełnie zgodne z ustawą – wyjaśniał.
Olga Goitowska podkreślała jednak, że selektywna zbiórka nie może być celem samym w sobie, i przywoływała przykład tekstyliów: – Jest tylko cel selektywnej zbiórki, który nie przynosi recyklingu – mówiła. Sosnowski odpowiadał, że poziomy recyklingu są przewidziane w PPWR (rozporządzenie UE dotyczące opakowań i odpadów opakowaniowych, mające na celu promowanie gospodarki o obiegu zamkniętym), natomiast jeśli mają funkcjonować krajowe cele zbiórki, to powinny obejmować wszystkie rodzaje opakowań i być skonstruowane sprawiedliwie. Jednocześnie Sosnowski, podobnie jak Goitowska, opowiedział się za kontynuacją prac nad projektem ustawy. Apelował o modyfikację projektu na etapie konsultacji: – Nie mamy czasu na to, żeby zaczynać tę dyskusję od początku, więc zmodyfikujmy ten projekt ustawy, zmodyfikujmy go w sposób mocno radykalny – postulował. Wskazywał na potrzebę jasnych narzędzi ekomodulacji oraz reguł liczenia selektywnej zbiórki i recyklingu, sceptycznie odnosząc się do pomysłu, aby polskie cele selektywnej zbiórki miały identyczne poziomy co cele recyklingu z PPWR.
Do tematu mierzalności wróciła posłanka Gabriela Lenartowicz: – My nie zmierzyliśmy tak naprawdę efektów, jakie chcemy osiągnąć, bo tylko wtedy powiemy, czy ten projekt jest dobry, czy nie – przekonywała.
Leszek Świętalski, pełnomocnik Związku Gmin Wiejskich RP, podkreślał, że dyskusja o ROP trwa w Polsce od lat, a wiele państw wdrożyło system dawno temu i dziś go doskonali. – Jesteśmy jedynymi bez implementacji – podkreślał, zwracając uwagę na ryzyko konstrukcji, w której podmioty mogą być sędzią we własnej sprawie. Jako przykład dysproporcji wskazywał obecny poziom opłat: – Za 1 tonę PET wprowadzonego na rynek płacą 5 euro, przy średniej unijnej 353 euro – mówił. Jego zdaniem środki nie trafiały do samorządów ani do systemu: – Ani branża, ani samorządy nie widziały grosza z tego – zaznaczył. Wskazywał też na brak presji na eliminowanie opakowań nierecyklowalnych: – Od pięciu lat nie widzimy zachowań, które by chciały wyeliminować nierecyklowalne opakowania – wymieniał. Efekt widać w żółtym pojemniku i ograniczonej możliwości kierowania strumienia do recyklingu. Świętalski opowiadał się za procedowaniem ustawy, ale z poprawieniem istotnych elementów, bo zwłoka działa rynkowo: – Każdy dzień zwłoki jest na korzyść producentów, bo oni w ten sposób mają tańszy produkt na rynku – apelował. Postulował utrzymanie głównych zasad i dopracowanie mechaniki systemu: – Przede wszystkim w zakresie określania opłaty, jej ściągalności i dystrybucji – mówił. Wskazywał też na nadmiar administracji i zbyt długą drogę środków do gmin.
W pytaniu o rolę NFOŚiGW Świętalski widział Fundusz jako administratora finansowego, ale z prostym i szybkim mechanizmem przekazywania pieniędzy. Olga Goitowska podkreślała, że NFOŚ powinien pozostać administratorem, ale dystrybucja nie może być rozbudowana i uznaniowa: – Sposób rozdzielania środków nie może być tak zbiurokratyzowany, nie może być tak rozbudowany i czasochłonny – doprecyzowała Olga Goitowska. Dodawała: – Podział powinien opierać się na bardzo prostej metodologii i działać w oparciu o algorytm zasilany uzasadnionymi kosztami – mówiła. Zaznaczała też, że samorządy nie mają przestrzeni do nieuzasadnionego windowania opłat: – Żaden wójt, burmistrz, prezydent miasta o zdrowych zmysłach nie będzie w sposób nieuzasadniony obciążał mieszkańców – oponowała, wskazując, że część gmin dopłaca do systemu kosztem innych inwestycji, by nie przerzucać kolejnych kosztów na mieszkańców.
Aluminium: wartość, krzyżowe finansowanie i sens ekomodulacji
Jacek Wodzisławski, prezes Fundacji RECAL, zwracał uwagę, że spośród opakowań to aluminium ma realną, rynkową wartość materiałową. A to w praktyce wpływa na finanse całego systemu. – Selektywnie zebrane i przekazane do recyklingu cenne opakowania aluminiowe finansują de facto inne kategorie materiałowe, dlatego że nie mamy zakazu krzyżowego finansowania – wskazywał. Podkreślał konieczność liczenia kosztu netto, po odjęciu wartości sprzedanego surowca, oraz dopisywania do rachunku elementów pomijanych w publicznej debacie. – Dodałbym jeszcze inwestycje w nowoczesne sortowanie oraz niezbędne doczyszczenie, bo one są bardzo ważne – zwracał uwagę. Jego zdaniem ekomodulacja powinna premiować materiały permanentne, które mogą krążyć w obiegu wielokrotnie; podawał przykład cyrkularności: – Mniej więcej trzy czwarte kiedykolwiek wyprodukowanego aluminium nadal pozostaje w obiegu gospodarczym – wyjaśniał, zaznaczając, że podobną cechę mają też szkło i stal. Wodzisławski opowiadał się za kontynuacją prac nad projektem. – Najcenniejsze w tej ustawie jest to, że ona ma wpis do RCL i że może być procedowana dalej – mówił, dodając, że z jego rozmów wynika, iż 95 proc. branżystów jest za tym, by ustawy nie wywracać, tylko ją naprawić. Wskazywał jednak na ryzyko dotyczące dużej liczby rozporządzeń towarzyszących ustawie: 11 rozporządzeń i stawki zależne od decyzji ministra. – Mechanizm wyliczania tych stawek musi być zapisany na poziomie ustawy, a nie na podstawie widzimisię w rozporządzeniu – podkreślał.
Olga Goitowska dopowiadała, że takie korekty są możliwe tylko na określonym etapie procedowania: – To są rzeczy, które można wprowadzić tylko przed wprowadzeniem tego projektu do Sejmu, bo jeśli zostanie wprowadzony do Sejmu, to już tych zmian nie można będzie wprowadzić – zaznaczyła.
W dalszej części dyskusji spór schodził na sprawy praktyczne: jednolite zasady segregacji, modernizację sortowni i to, czy projekt tworzy bodźce do lepszego recyklingu. Wodzisławski przypominał, że dziś reguły dla mieszkańców nie są spójne. – Aktualnie to samorząd decyduje o tym, co wrzucamy do poszczególnego pojemnika – mówił, wskazując, że zdarzają się gminy, które zakazują selektywnego zbierania części wartościowych frakcji, np. folii aluminiowej oraz aerozoli. Postulował ujednolicenie instrukcji i obowiązek automatyzacji wydzielania frakcji materiałowych w nowych i modernizowanych instalacjach sortowniczych (dla frakcji grubej i drobnej). Przywoływał przykłady z Europy: – Francuzi w zeszłym roku zsynchronizowali instrukcje segregacji. Wielka Brytania synchronizuje zasady segregacji od marca 2026 r. na poziomie krajowym – wymieniał. Podnosił też, że relacje w systemie muszą być tak ustawione, by żadna strona nie dominowała, a nadzór państwa pozostał elementem konstrukcji.
Krzysztof Gruszczyński, przewodniczący Rady Programowej Związku Pracodawców Branży Komunalnej, za punkt zapalny uznał obecną sytuację na rynku recyklingu tworzyw. – Mechanizm polega na tym, że dla producenta plastik jest najtańszym opakowaniem w momencie dotarcia do sklepu, a po sprzedaży staje się najtrudniejszym, najdroższym opakowaniem, ale nie dla producenta, tylko dla środowiska i nas wszystkich – mówił. W tej chwili recykling tworzyw finansują w dużej części mieszkańcy. Właśnie ROP ma to zmienić. Zwracał uwagę, że frakcje tworzywowe sortowane w instalacjach są w większości nieopłacalne, bo nie generują przychodów, a ROP powinien nadać wartość tym strumieniom, by recykling stał się opłacalny. Wskazywał też skalę potrzeb inwestycyjnych w sortowniach. Jednocześnie apelował o tempo we wdrożeniu UC100. – Moim zdaniem nie mają już sensu żadne prekonsultacje, żadne dyskusje – stwierdził. Dalsze dyskusje będą prowadzić tylko do przeciągania wdrożenia ustawy. – Na to nie ma już naszej zgody – zaoponował Gruszczyński. Za kluczowe uznał, by operatorem systemu była instytucja państwowa, a nie producenci. – Wymagający poprawy jest sposób rozliczeń z NFOŚiGW. Jeśli poprawki w tym obszarze zostaną uwzględnione, to ja jestem za, i to jak najszybciej – przyznał Gruszczyński.
Poseł Gabriela Lenartowicz wracała do pytania o cele i wskaźniki oraz o status NFOŚiGW. – Nie jest organem administracji. Nawet nie ma mechanizmu prawnego, który by pozwalał oprzyrządować procedowanie – mówiła, podkreślając wątpliwości co do równowagi stron przy cywilnych umowach z Funduszem. Zwracała też uwagę na brak mechanizmów realnie obniżających koszty: – W tej propozycji nie ma żadnego rozwiązania, które by zmniejszały te koszty – oceniała, ostrzegając przed sprowadzeniem reformy do sporu o sam podział pieniędzy.
Kwestie rozliczeń i pozycji recyklerów podniósł Konrad Nowakowski. Opisywał, że gdy recykler pyta, co zyska w nowym systemie, słyszy dziś: „co łaska”, a na takiej podstawie nie da się planować inwestycji. – Recyklerzy muszą mieć stałość i gwarancję tego, że oni na tym rynku będą i faktycznie mogą inwestować – podkreślał. Przywoływał doświadczenie budowy systemu dla frakcji wielomateriałowej: – System zaczęliśmy od zera w 2013 r. i dzisiaj to już ponad 100 euro za jedną tonę dofinansowania – mówił, dodając, że skalowanie na trudniejsze strumienie, jak saszetki, blistry, tuby, wymaga stałych mechanizmów finansowania, a nie konkursów i długiego oczekiwania. – Żaden recykler w to nie zainwestuje – stwierdził. Jego konkluzja była jednoznaczna: – To się da zrobić, pod warunkiem że wyjdziemy z idei przypisania wszystkiego w rozporządzeniach.
– Polska już ponosi konsekwencje opóźnień – diagnozował sytuację Leszek Świętalski. – Teraz będzie 2,5 mld euro rocznie za plastiki – mówił, dodając: – Płacimy na pewno kary, tylko nie chcą nam powiedzieć, ile i jak za niewdrożenie ROP. Ostrzegał też, że 2030 r. jest bliżej, niż się wydaje, a producenci zderzą się z wymaganiami dotyczącymi pełnej recyklowalności opakowań. Wskazywał, że w ekomodulacji jest miejsce na aktywność producentów, choćby poprzez inwestycje we własne instalacje, ale krytykował przerzucanie odpowiedzialności na gminy. – A wójt pyta bezradnie: „Jaki ja mam wpływ na poziom recyklingu, skoro się cieszę, jak chociaż jedna firma się zgłosi do przetargu na odbiór?” – komentował Świętalski.
Część obaw biznesu mogłaby rozbroić mocniejsze wpisanie mechanizmów do ustawy – to stanowisko Łukasza Sosnowskiego. – To spowodowałoby, że niektórzy przestaliby się bać – mówił, dodając, że największy lęk dotyczy tego, czego rynek nie wie i nie wie, jak będzie policzone.
Elementami obrazu tego systemu pod jednoczesną presją finansową, inwestycyjną i regulacyjną są kaucja, PPWR i nowe obowiązki, w tym tekstylia. Ta presja narasta szybciej, niż budowane są narzędzia. Konrad Nowakowski zwracał uwagę, że uruchomienie kaucji oznacza trudny czas dla systemu komunalnego. Jego zdaniem problemem staje się sprawna dystrybucja środków do samorządów i spójność przepisów. Wskazywał też na realia inwestycyjne: kilkuletnie procedury, zmiany planów, decyzje środowiskowe i ryzyko, że bez stabilnych warunków pieniądze nie trafią do recyklingu, bo zabraknie podmiotów gotowych inwestować.
Olga Goitowska ostrzegała przed falą podwyżek, której mieszkańcy mogą nie udźwignąć. – Partycypacja producentów powinna już być od kilku dobrych lat, co jest zagwarantowane przez dyrektywy unijne, a Polska tego nie realizuje – przypomniała. Wskazywała też na przesunięcie ciężaru krytyki na gminy, które od lat organizują selektywną zbiórkę, i apelowała o zmianę projektowania opakowań, bo system może się do tego dostosować, ale to kosztuje. Dziś cała dyskusja powinna być nakierowana na wymuszenie realizacji obowiązków po stronie producentów, a nie tych, którzy je realizują od kilkunastu lat, budując system od zera.
– Same podwyżki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie rozwiążą problemu postaw – podkreślał Świętalski. – Wzrostem opłat nie spowodujemy wzrostu świadomości społeczeństwa – mówił. A konsumenci często nie mają wyboru między opakowaniami lepszymi i gorszymi na półce.
Jacek Wodzisławski postawił tezę o końcu części opakowań, które w efekcie znikną, bo nie nadają się do przetworzenia. Proponował zejście z debaty modelowej na technologiczną. – Żebyśmy zaczęli rozmawiać o tym, jak postępować z poszczególnymi grupami materiałowymi – postulował.
Łukasz Sosnowski przypominał, że podobne rozmowy toczyły się już lata temu, a dziś sytuacja jest ostrzejsza. – Jesteśmy trzy, cztery lata później. Ale dziś startujemy w innej rzeczywistości, bo nadchodzi PPWR i obowiązek recyklingu na dużą skalę – mówił, dodając, że bez dobrze skonstruowanego krajowego ROP i przełożenia unijnych wymagań na polskie przepisy nie widzi stabilnej przyszłości systemu.
W podsumowaniu debaty Krzysztof Gruszczyński przywołał dwa aspekty: środowiskowy i finansowy. – Jeśli chodzi o aspekt środowiskowy, to rozporządzenie PPWR weszło w życie i będzie obowiązywało od 2029 r., czyli za trzy lata – mówił, zestawiając to z realiami inwestycyjnymi: – Proces inwestycyjny w Polsce to minimum pięć lat, więc już dziś wiemy, że nie będziemy mieli instalacji pod PPWR. Drugi aspekt to rachunki mieszkańców: głównym czynnikiem wzrostu kosztów za gospodarowanie odpadami w gminach jest właśnie brak ROP i wdrożenie systemu kaucyjnego oraz zbiórka tekstyliów. W gminach, jak wskazywał, bez UC 100 wkrótce zaczniemy się zbliżać do opłaty równej 70 zł za osobę miesięcznie.
Mimo różnic co do architektury systemu i roli państwa uczestnicy byli zgodni co do presji czasu. Przywoływane w debacie zdanie: „Nie mamy czasu”, oznacza, że nie ma już bufora w rachunkach mieszkańców, nie ma pięciu lat na inwestycje, gdy prawo unijne odlicza trzy, i nie ma kolejnych kilku lat na dyskusję od nowa, skoro system komunalny już dostaje wstrząsów od kaucji, tekstyliów i rosnących wymogów recyklingu.
Opinia partnera
Paweł Sosnowski, pełnomocnik zarządu ds. regulacji środowiskowych w Grupie Interzero, Organizacja Odzysku Opakowań
Przedsiębiorcy z niecierpliwością oczekują przedstawienia przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska (MKiŚ) nowej wersji projektu ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (UC100), uwzględniającej wyniki sierpniowych konsultacji. Resort poinformował, że do projektu zgłoszono około 1700 uwag. Skala odzewu obrazuje ogrom kontrowersji, które narosły wokół modelu rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP).
Główne zarzuty do projektowanych przepisów formułowane przez producentów, czyli głównych adresatów regulacji UE w zakresie ROP, dotyczą odejścia od mechanizmów rynkowych na rzecz centralizacji gospodarki odpadami. Producenci mają więc pełną świadomość konieczności zwiększenia poziomu finansowania systemu, lecz w zamian oczekują realnego wpływu na jego funkcjonowanie oraz kontrolę nad jego efektywnością kosztową. To jedno z głównych założeń systemu ROP przewidzianego w unijnej dyrektywie w sprawie odpadów. Te przepisy jasno wskazują, że wkłady pieniężne wnoszone przez przedsiębiorców w ramach ROP nie mogą przekraczać kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo.
Zaproponowany przez MKiŚ model ROP nie daje takich gwarancji. Bolesną lekcją powinny być doświadczenia węgierskie, gdzie podobnie zaprojektowany, scentralizowany system funkcjonował w latach 2012–2022. Tamten model ograniczył rolę firm objętych ROP jedynie do regularnego wnoszenia opłat, a nikt nie był odpowiedzialny za uzyskanie poziomów recyklingu. W efekcie stawki opłat sukcesywnie rosły, podczas gdy nie odnotowano poprawy recyklingu.
Choć samorządy słusznie oczekują od producentów finansowego wsparcia zagospodarowania odpadów komunalnych, to proponowany przez MKiŚ model ROP może je poważnie rozczarować. Z jednej strony przedsiębiorcy będą wnosić do systemu coraz wyższe opłaty, które zostały wyliczone w ocenie skutków regulacji (OSR) do projektu ustawy na poziomie około 5 mld zł, a z drugiej strony model przewiduje zwrot do mieszkańców jedynie 20 proc. wniesionych przez producentów opłat. W OSR wskazano, że dochody gmin z opłat ROP wyniosą około 1 mld zł, a więc średnie dofinansowanie odbioru odpadów z gospodarstw domowych wyniesie niewiele ponad 2 zł w przeliczeniu na mieszkańca. Nie sfinansuje to nawet utraconych dochodów z tytułu odebrania gminom cennych surowców, jakimi są opakowania objęte systemem kaucyjnym, szacowanych przez samorządy w wysokości około 3 zł na mieszkańca. Rachunek jest prosty – konsumenci zapłacą w cenach produktów około 5 mld zł i jednocześnie do mieszkańców wróci jedynie 1 mld zł w postaci dotacji do opłat za odbiór odpadów komunalnych.
Znaleźliśmy się w sytuacji, w której producenci nie mogą zaakceptować zaproponowanego przez MKiŚ modelu ROP, widząc w nim scentralizowany, nieefektywny system dystrybucji opłat, a równocześnie gminy liczą, że nowe przepisy zrekompensują opłaty wnoszone przez mieszkańców, czego obecna propozycja nie gwarantuje. Pozostaje zatem żywić nadzieję, że resort klimatu przychyli się do zgłaszanych postulatów rozpoczęcia dialogu ze wszystkimi interesariuszami w celu modyfikacji legislacji kluczowej dla rynku odpadowego w kierunku jej urynkowienia i zapewnienia efektywności, wzorem modelów funkcjonujących z powodzeniem w wielu krajach UE.
Opinia partnera
Krzysztof Gruszczyński przewodniczący Rady Programowej Związek Pracodawców Branży Komunalnej
System rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP) obejmuje wszystkie rodzaje opakowań, jednak największe koszty i obciążenia środowiskowe generują opakowania z tworzyw sztucznych. Obecnie w Polsce mieszkańcy ponoszą około 80 proc. kosztów recyklingu, co istotnie wpływa na wysokość opłat za gospodarowanie odpadami w gminach. Producenci natomiast nie przestrzegają przepisów dotyczących zastosowania opakowań nadających się do recyklingu, głównie z powodu braku skutecznych sankcji i minimalizacji kosztów. W konsekwencji ich koszty są minimalne, ale koszty, które ponoszą mieszkańcy, rosną, a nienadające się do recyklingu pozostałości posortownicze generują ogromne koszty finansowe i środowiskowe. Recyklerzy tworzyw sztucznych stoją na krawędzi bankructwa – koszt produkcji granulatu pierwotnego jest niższy niż regranulatu, przez co bez wsparcia systemowego recykling staje się nieopłacalny. Recykling tworzyw stanowi kluczowy element gospodarki o obiegu zamkniętym, jego funkcjonowanie jednak uzależnione jest od wsparcia finansowego pochodzącego z systemu ROP oraz regulacji wspomagających. Recykling tworzyw bez takiego wsparcia ekonomicznie się nie obroni. Z perspektywy ochrony środowiska konieczne jest zastosowanie efektywnych instrumentów ekomodulacyjnych, które będą motywować producentów do projektowania opakowań podlegających recyklingowi oraz redukcji masy tych opakowań. Brak takich rozwiązań skutkuje wprowadzaniem na rynek opakowań niezdatnych do recyklingu.
Ponadto wdrażany jest nieobowiązkowy, gigantycznie drogi i nieskuteczny środowiskowo system kaucyjny, którego koszty w znacznym stopniu ponoszą mieszkańcy. Wprowadzenie nowego strumienia tekstyliów bez odpowiedniego zaplecza ROP może doprowadzić do wzrostu opłat komunalnych nawet do poziomu 70 zł miesięcznie na osobę.
Ta anormalna sytuacja jest wynikiem skutecznego działania lobbingu producenckiego opóźniającego wprowadzenie systemu ROP. Warto zaznaczyć, iż od 2029 roku zaczynają obowiązywać regulacje PPWR (rozporządzenie UE dotyczące opakowań i odpadów opakowaniowych mające na celu promowanie gospodarki o obiegu zamkniętym), co wymaga dostosowania krajowych przepisów, podczas gdy u nas system ROP w dalszym ciągu nie został w pełni wdrożony. Kołem zamachowym recyklingu jest zatem szybkie uchwalenie dotyczącej ROP ustawy UC100 – bez opłacalności ekonomicznej recykling nie będzie funkcjonował.
Producenci krytykują UC100, nazywając system monopolistycznym, natomiast ich model idealny to monopol prywatnej organizacji ROP, ponad innymi uczestnikami tego systemu. Zarządzanie strumieniem pozostaje w ich gestii na podstawie nieprecyzyjnych umów z gminami i sortowniami. Model ten przenosi ciężar finansowy z producentów na innych uczestników systemu, destabilizując tym samym branżę recyklingową oraz funkcjonowanie sortowni.
Projekt UC100, pomimo konieczności doprecyzowania rozliczeń z NFOŚiGW, stanowi rozwiązanie korzystne – kluczowe jest rozliczanie płatności na podstawie rzeczywistej ilości surowców przekazanych do recyklingu, co zapewnia efektywność systemu oraz transparentność kosztów zgodnie z procedurą zamówień publicznych. Istotną zaletą UC100 jest brak zarządzania systemem przez producentów. Wg projektu ustawy każdy podmiot ma określone kompetencje: producenci odpowiadają za jakość i masę opakowań, samorządy – za organizację zbiórki, sortownie – za selekcję, a recyklerzy – za przetwarzanie. System premiuje rzeczywiste wyniki, a końcowym płatnikiem jest konsument, a nie ogół obywateli w jednakowym zakresie. Doświadczenia wskazują, że w Polsce systemy zarządzane przez producentów – zarówno obecny szczątkowy ROP, jak i wdrażany system kaucyjny – generują ryzyko nieprawidłowości dokumentacyjnych bądź okazują się nierentowne dla największych jego zwolenników. Z tego względu wspólnie z sojuszem samorządowo-branżowym popieramy pilne przyjęcie ustawy UC100.
Opinia eksperta
Olga Goitowska, Unia Metropolii Polskich
Od lat samorządy ostrzegają, że obecny system gospodarki odpadami jest nie tylko niewydolny, ale i niesprawiedliwy. Mieszkańcy płacą coraz więcej, gminy dopłacają z budżetów, a producenci – mimo unijnego obowiązku ponoszenia pełnych kosztów zagospodarowania opakowań – wciąż partycypują symbolicznie. Dziś, gdy opłaty śmieciowe sięgają w niektórych gminach 50 zł miesięcznie od osoby, a mimo to system nadal się nie bilansuje, trudno udawać, że nic się nie dzieje. Dlatego rozszerzona odpowiedzialność producenta (ROP) nie jest kolejną regulacją, lecz koniecznością.
ROP wreszcie przenosi ciężar odpowiedzialności finansowej tam, gdzie być powinien – na producentów wprowadzających na rynek tony opakowań. To nie gminy mają finansować odbiór i przetwarzanie odpadów opakowaniowych, lecz ci, którzy je generują. Zasada jest prosta: „zanieczyszczający płaci”, a zanieczyszczającym jest producent, nie mieszkaniec.
Przeciwnicy reformy lubią straszyć, że ROP to „nowy podatek”, który wywinduje ceny produktów. To nieprawda. W rzeczywistości mówimy o wzroście kosztów o 2–3 grosze na sztuce opakowania – kwocie, której konsument nie zauważy przy codziennych zakupach, ale która dla systemu gospodarki odpadami oznacza rewolucję. Tymczasem ci sami producenci bez wahania inwestują 40 miliardów złotych w system kaucyjny, który kosztuje ich dziesięciokrotnie więcej, bo widzą w nim zysk: dostęp do czystego surowca. W ROP zysk jest wspólny – czystsze środowisko i stabilne finanse samorządów.
Jeśli dziś nic się nie zmieni, koszty dla mieszkańców nadal będą rosnąć. Szacunki mówią, że bez udziału producentów opłaty za gospodarowanie odpadami mogą sięgnąć nawet 70 zł od osoby miesięcznie.
Reforma ROP to nie jednorazowy zastrzyk finansowy, lecz fundament nowego systemu. Jego istotą jest ekonomiczna motywacja do ekoprojektowania. Opakowania trudne do przetworzenia mają być droższe, a te łatwe – tańsze. Wreszcie więc rachunek ekonomiczny stanie się sprzymierzeńcem ekologii. To zmiana, na którą czekaliśmy od lat: system, który premiuje rozsądek, a nie pozory „zielonego marketingu”.
ROP nie wymaga rewolucji ani budowy nowych struktur. Może oprzeć się na sprawdzonych gminnych systemach, które od lat funkcjonują i zapewniają wysoką jakość selektywnej zbiórki. Wreszcie będzie też jasny przepływ środków – pieniądze od producentów trafią do samorządów, instalacji i recyklerów. Życzymy sobie by odbywało się to według prostego, przejrzystego algorytmu. Gdyż to sposób na finansową stabilizację lokalnych systemów, z których dziś znika 1–2 mld zł rocznie w formie dopłat z budżetów gmin.
Stąd też rola Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jako administratora środków ROP nie jest zagrożeniem, lecz gwarancją przejrzystości. Oczywiście, system nie może być zbiurokratyzowany – środki muszą trafiać do beneficjentów szybko i według prostych zasad. Ale to właśnie państwowy nadzór pozwoli uniknąć patologii, które przez lata toczyły rynek odzysku – od „pustych dokumentów” po nieuczciwe rozliczenia. ROP to nie prezent dla samorządów, lecz narzędzie przywracające równowagę między uczestnikami rynku. Dziś producenci finansują ok. 30 proc. kosztów gospodarki opakowaniami, resztę – mieszkańcy. W Unii Europejskiej proporcje są odwrotne. Polska, będąc ostatnim krajem, który wciąż nie wdrożył ROP zgodnie z dyrektywami, musi wreszcie zamknąć ten etap legislacyjnej stagnacji.
Bo jeśli nic się nie zmieni, rachunki będą nadal rosnąć, tak jak ilość opakowań, a winę wciąż będą ponosić ci, którzy od lat robią i płacą najwięcej – gminy i mieszkańcy.
ROP nie jest rewolucją, lecz zwykłą arytmetyką. Chodzi o to, by każdy zapłacił za swoje śmieci – nie za cudze.
Opinia partnera
Katarzyna Kucisz-Rosłoń senior manager, Impact Team (PL), McDonald’s Polska
Jako lider rynku gastronomicznego w Polsce, z uwagą przysłuchujemy się dyskusji publicznej dotyczącej przyszłości Rozszerzonej Odpowiedzialności Producenta. Reforma systemu ROP stanie się faktem, jednak w zaproponowanym przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska projekcie ustawy dostrzegamy zarówno szanse, jak i ryzyka systemowe, które wymagają pilnej korekty, aby prawo było wykonalne. Z uznaniem przyjmujemy uwzględnienie w projekcie mechanizmu samodzielnego wypełniania obowiązków ROP przez producentów. Nasza codzienna praktyka udowadnia, że jest to słuszny kierunek. Dzięki bezpośredniej współpracy z polskim recyklerem wdrożyliśmy innowacyjną technologię odzysku włókien celulozowych z opakowań po żywności, nawet tych zanieczyszczonych. Skala tego przedsięwzięcia rośnie - obecnie w ramach modelu przetwarzamy 700 ton zużytych opakowań miesięcznie, które wracają do obiegu jako nowe, pełnowartościowe produkty. To dowód na to, że swoboda w nawiązywaniu relacji producent-recykler jest najsilniejszym impulsem do innowacji.
Jednak obecny kształt projektu ustawy stawia przed nami bariery, które mogą ten proces zatrzymać. Największym wyzwaniem jest mało realistyczny wymóg zbierania 95% masy opakowań. W specyfice branży gastronomicznej nasze analizy oparte na realnych danych z restauracji pokazują, że osiągalne poziomy recyklingu są niższe. Utrzymanie tak sztywnych, niespójnych z realiami rynkowymi wskaźników, w połączeniu z brakiem jasnej metodologii ich obliczania, zamiast motywować do inwestycji, rodzi ryzyko prawne i finansowe, które może zniechęcić przedsiębiorców do budowania własnych systemów zbiórki.
Wątpliwości budzi również wymóg gospodarowania „wyłącznie” swoimi odpadami przy samodzielnej realizacji obowiązków. Praktyka pokazuje, że strumienie odpadów nieuchronnie się mieszają, a rygorystyczne podejście w tym zakresie zablokuje innowacyjne inicjatywy recyklingowe w obawie przed sankcjami. Kolejną barierą jest rozbudowana biurokracja, która uderza w strukturę franczyzową, będącą fundamentem naszej działalności. Wymóg składania indywidualnych wniosków przez każdego przedsiębiorcę prowadzącego restaurację w ramach sieci to multiplikacja postępowań. W systemach, gdzie standardy zarządzania odpadami są ustalane centralnie, warto, aby prawo dopuszczało składanie wniosków łączonych przez sieć w imieniu lokalnych przedsiębiorców. Potrzebujemy prawa w większym stopniu opartego na realiach operacyjnych. Zależy nam na systemie, który będzie stabilny, skuteczny i promujący realny recykling.
