System kaucyjny na wirażu

„Ze względu na znaczące opóźnienie w procedowaniu projektu ustawy o systemie kaucyjnym stanowiącego ramy prawne dla powstania systemu kaucyjnego w Polsce, zbudowanie i uruchomienie efektywnego systemu zaledwie w ciągu kilkunastu miesięcy, jakie pozostaną od momentu wejścia w życie przedmiotowej ustawy (...) do 1 stycznia 2025 r., jest niemożliwe” – piszą w apelu do premiera Mateusza Morawieckiego członkowie organizacji Polska Federacja Producentów Żywności – Związek Pracodawców oraz Związek Pracodawców Przemysłu Piwowarskiego w Polsce – Browary Polskie.

Autorzy apelu nie pozostawiają wątpliwości, że próba wprowadzenia systemu w zakładanym terminie skończy się katastrofą. „Stworzy to realne ryzyko obciążenia polskiej branży napojowej wysokimi karami w postaci opłat produktowych z tytułu braku realizacji zbiórki opakowań i odpadów opakowaniowych w systemie kaucyjnym, które ostatecznie obciążą całe społeczeństwo i wpłyną na wysokość inflacji w Polsce” – dodają.

Choć o skali nadciągającej katastrofy można by jeszcze dyskutować, to nie ulega wątpliwości, że zmiany – o których było wiadomo, że są nieuniknione oraz bardzo Polsce i polskiemu środowisku naturalnemu potrzebne – wprowadzane będą z opóźnieniem, pospiesznie i w atmosferze gorących sporów. Ale po kolei.

Widmo bolesnych kar

Niemal dokładnie cztery lata temu, w czerwcu 2019 r., Parlament Europejski i Rada UE przyjęły dyrektywę 2019/904 w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko. Poświęcony selektywnej zbiórce do celów recyklingu artykuł 9 tego aktu prawnego wprowadził konkretne wymogi: „do 2025 r. ilość zebranych, stanowiących odpady, produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych (...) była wagowo równa 77 proc. takich produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wprowadzonych do obrotu w danym roku”, do 2029 r. wskazany odsetek zbiórki ma wzrosnąć do 90 proc. Jednym ze wskazanych środków do zapewnienia tego celu był system kaucyjny.

W głosowaniach nad dyrektywą uczestniczyli przedstawiciele Polski, więc nie sposób powiedzieć, że zmiany byłyby wprowadzane pod dyktando Brukseli. Mało tego, rząd w Warszawie był przekonany o dobroczynnych skutkach systemu kaucyjnego. – System kaucjonowania opakowań funkcjonuje w kilku krajach Unii Europejskiej i jest skuteczny w pozyskiwaniu odpadów opakowaniowych, zarówno jednorazowego, jak i wielokrotnego użycia – podkreślał kilka miesięcy przed przyjęciem dyrektywy, w wystąpieniu przed Komisją Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, Sławomir Mazurek, wówczas podsekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska. – Bodziec finansowy w postaci kaucji na opakowania może skutecznie wpływać na skłonność obywateli do zwrotu pustych opakowań. Jednak utworzenie systemu kaucyjnego, jak wskazuje doświadczenie krajów, które wprowadziły taki system, wiąże się także z wyzwaniami pod względem prawnym, technicznym, a przede wszystkim finansowym – zastrzegał. O ironio, cztery lata później system kaucyjny można by opisać z podobną nutą niepewności co do kształtu i konsekwencji zmian.

Jednym ze źródeł frustracji jest choćby poczucie, że rząd sam nie jest pewien, jakie założenia systemu kaucyjnego dla Polski uważa za optymalne. Projekt stosownego rozporządzenia, który kilka tygodni temu pojawił się na stronach Rządowego Centrum Legislacji, jest już trzecim z kolei. Tym razem system miałby objąć butelki z tworzyw sztucznych jednorazowego użytku o pojemności do 3 litrów, puszki metalowe o pojemności do 1 litra, a wreszcie – butelki szklane wielokrotnego użytku o pojemności do 1,5 litra. Ujednolicona stawka kaucji dla tych trzech rodzajów opakowań zostałaby ujednolicona i wynosiłaby 50 groszy.

Przede wszystkim chodzi jednak o kalendarz zmian. Już we wspomnianym na wstępie apelu do premiera Morawieckiego producenci sugerują przesunięcie momentu uruchomienia systemu o rok – do 1 stycznia 2026 r. – Jest teraz maj 2023, ustawa nie została uchwalona, a zorganizowanie operatora, który umożliwiłby zbiórkę opakowań, potrwa minimum dwa lata. Już widać, że nie jesteśmy w stanie zrealizować tego obowiązku w ten sposób – oceniał w rozmowie z Portalem Spożywczym Andrzej Gantner, szef Polskiej Federacji Producentów Żywności. – Nasz priorytetowy wniosek do rządu jest taki: o ile ustawa będzie procedowana w Sejmie, trzeba przedłużyć o rok nie samo wejście ustawy w życie, ale realizację obowiązku. Żebyśmy mieli jeszcze rok możliwości zbierania opakowań poprzez organizacje odzysku, a system kaucyjny obowiązywałby od 1 stycznia 2026 r. – dodawał.

Sprawa jest tym bardziej paląca, że pod koniec kwietnia prezydent Andrzej Duda podpisał jeszcze jedną ustawę – o rozszerzonej odpowiedzialności producenta (ROP). Mimo pewnej różnicy w nazewnictwie jest to wprost implementacja do polskiego prawa unijnej „dyrektywy Single Use Plastic (SUP)”, czyli kluczowego unijnego aktu prawnego, mającego rugować z naszego życia plastik jednorazowego użytku. I tu pojawiają się opłaty, m.in. przedsiębiorcy powinni płacić m.in. 20 groszy od 1 kg wprowadzonego do obrotu produktu, tudzież 3 grosze za sztukę.

Choć mogłoby się z pozoru wydawać, że oba akty prawne tylko częściowo dotyczą tego samego (w końcu gdzie plastik, a gdzie szkło i puszki?), to jednak „dyrektywa SUP/ustawa ROP” wprowadza system kar za zaniedbanie obowiązku zbiórki odpadów na poziomie wskazanym w 2019 r. Innymi słowy, zatwierdzono już kary dla maruderów systemu, który jeszcze nie istnieje (i raczej nie powstanie w swej docelowej formie przed wejściem w życie wspomnianych kar). Taki odpadowy paragraf 22.

Bitwa na argumenty

Niewątpliwie, przedsiębiorcy mają się zatem czym martwić. Ale czy konsumenci również? Jednym z najczęściej używanych argumentów – zarówno przez polityków, jak i producentów napojów rozmaitego rodzaju – jest negatywny wpływ wprowadzenia systemu kaucyjnego na wskaźnik inflacji. Zarówno politycy, jak i producenci uzasadniają w ten sposób potencjalne opóźnienia w procesie tworzenia systemu kaucyjnego – choć nie chodzi dokładnie o to samo: politycy uzasadniali w ten sposób zwlekanie z utworzeniem systemu kaucyjnego, przedsiębiorcy wspominają o inflacji, gdy mówią o dostosowywaniu się do naprędce stworzonych i wprowadzonych rozwiązań.

Rzeczywisty wpływ pojawienia się kaucji na butelki na inflację w Polsce zbadała niedawno Fundacja Ekonomistów Środowiska i Zasobów Naturalnych na zlecenie organizacji Reloop Platform, promującej nad Wisłą koncepcję gospodarki obiegu zamkniętego. Z badania wynika, że wpływ systemu kaucyjnego na ceny będzie śladowy: może wynieść od 0,02 do – maksymalnie – 0,08 punktu proc. Mało tego, wdrożenie tego rozwiązania może z czasem przynieść obniżkę opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co wręcz zacznie wpływać na obniżki cen. A biorąc pod uwagę potencjalne kary za uchybienie w poziomie zbiórki odpadów, brak recyklatu (którego stosowanie na określonym poziomie również jest unijnym wymogiem) – zaniechanie wdrożenia systemu kaucyjnego mogłoby wpłynąć na inflację znacznie bardziej niż jego wdrożenie.

Oczywiście, elementem pesymistycznych przepowiedni jest też wizja kar dla producentów i nadzwyczajnych wydatków dla sklepów, które zostaną przerzucone ostatecznie na konsumentów. I to nie jest jednak przesądzone, np. Federacja Przedsiębiorców Polskich w kwietniu opublikowała szacunki, z których wynika, że sklepy posiadające punkt przyjmowania opakowań zwrotnych mogą w sumie zwiększyć swoje obroty o 30 mld złotych rocznie, po jakieś 400 tys. zł na sklep. Opłata za obsługę może wynosić co najmniej 10 proc. wartości kaucji, nie wspominając już o tym, że konsument przyciągnięty do sklepu możliwością oddania opakowań – zrobi tam też zakupy.

Na koniec wspomnijmy też o naturze – bo też docelowo o nią przecież chodzi. Jak podawała organizacja WWF (World Wide Fund for Nature), w 2018 r. wyprodukowano w naszym kraju 13 mld opakowań na napoje. O ile potraktujemy tę liczbę jako wyjściową, to – uwzględniając, jak szacuje Reloop Platform, że w Polsce zbiera się ok. 80 proc. puszek, 62 proc. butelek szklanych i 43 proc. plastikowych – można przyjąć, że w naszym otoczeniu pozostaje około 5 mld opakowań rocznie, przede wszystkim plastikowych. Efektem wprowadzenia systemu kaucyjnego jest osiągnięcie poziomu zbiórki rzędu 85–90 proc., co oznacza, że zamiast 5 mld odpadów zostanie do posprzątania, powiedzmy, półtora miliarda. Trudno o lepszy argument za zmianami.

Opinia partnera cyklu:

materiały prasowe

Paweł Sosnowski, Pełnomocnik Zarządu ds. Regulacji Środowiskowych w Grupie Interzero

Przepisy ustawy z 14 kwietnia 2023 roku o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i niektórych innych ustaw, które ostatnio zostały opublikowane, zmieniły także przepisy ustawy z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Jedną z tych zmian jest nałożenie na przedsiębiorców obowiązku zapewnienia poziomów zbierania odpadów powstałych z butelek z tworzyw sztucznych. Pierwszy wymagany poziom został wyznaczony, w ślad za wymaganiami dyrektywy SUP, dla roku 2025. Przy tym wskazano, że poziom ten przedsiębiorca będzie mógł uzyskać samodzielnie albo za pośrednictwem organizacji odzysku opakowań. Z kolei procedowany projekt ustawy ustanawiający ramy funkcjonowania systemów kaucyjnych, który zmieni powyższy przepis, zobowiązuje do uzyskiwania od 2025 roku określonych poziomów zbierania odpadów powstałych z butelek z tworzyw sztucznych, ale także z opakowań z metali na napoje oraz opakowań wielokrotnego użytku ze szkła, wyłącznie poprzez systemy kaucyjne. Zgodnie z tym przepisami konieczne więc będzie utworzenie systemów kaucyjnych do roku 2025, a to wymaga wcześniejszego przyjęcia przepisów prawa w tym zakresie.

Od systemu kaucyjnego nie ma odwrotu. Z jednej strony konieczne jest zapewnienie wymaganych dyrektywą SUP poziomów zbierania odpadów z butelek z tworzyw sztucznych, a z drugiej w procedowanym obecnie projekcie rozporządzenia Komisji Europejskiej, które zastąpi dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (rozporządzenie PPWR), zaproponowano obowiązek ustanowienia przez państwa członkowskie systemów kaucyjnych najpóźniej do 2029 roku.

Postulowane przez branżę utrzymanie w 2025 roku przepisów dających możliwość uzyskiwania poziomów zbierania poprzez organizacje odzysku pozwoli na spokojne budowanie w tym czasie efektywnych systemów kaucyjnych. Jednak uzyskanie poziomu zbierania wynoszącego 77 proc. wprowadzonych butelek bez wsparcia kaucji może się okazać trudne do zrealizowania. Obecnie zbieranych jest około 40 proc. butelek z tworzyw sztucznych i prawie podwojenie tego poziomu w perspektywie 2025 roku może być nieosiągalne przy obecnym systemie zbierania. Wydaje się więc, że pomimo braku ostatecznego kształtu przepisów przedsiębiorcy powinni już obecnie podejmować pierwsze działania zmierzające do uruchomienia systemów kaucyjnych, jeśli nie od 1 stycznia 2025 roku, to w ciągu tego roku. Prawo natomiast powinno dopuścić możliwość realizacji obowiązku zbierania w 2025 roku poprzez organizacje odzysku przy wsparciu ze strony uruchamianych w tym czasie systemów kaucyjnych.

Systemy kaucyjne spełniają niebagatelną rolę w zagospodarowaniu odpadów opakowaniowych, jednak obejmują niewielki zakres opakowań wprowadzanych na rynek. Konieczna jest więc głębsza reforma systemu zagospodarowania odpadów opakowaniowych w kierunku dostosowania go w pełni do wymagań w zakresie ROP. Przed nami, w perspektywie kilku lat, duże wyzwania dla przedsiębiorców wynikające z rozporządzenia PPWR, w tym m.in. konieczność zapewnienia udziału recyklatu we wszystkich opakowaniach z tworzyw sztucznych. Bez efektywnego, finansowanego przez wprowadzających w ramach ROP, systemu zbierania oraz zagospodarowania odpadów opakowaniowych cele określone w rozporządzeniu PPWR mogą być niemożliwe do zrealizowania.

Klimat Recykling