Biznes wcale nie ucieka od odpowiedzialności

Trwają dyskusje nad projektem ustawy (UC100) mającej wdrażać zasadę rozszerzonej odpowiedzialności producenta w obszarze odpadów opakowaniowych. Celem tego mechanizmu jest zwiększanie efektywności jakościowej i tonażowej systemów gospodarki odpadami poprzez spełnienie m.in. wymogu pokrywania kosztów gospodarki tymi odpadami przez producentów.

Wiele komentarzy do UC100 przedstawia albo opinie niepoparte merytorycznymi przesłankami, albo jest próbą forsowania rozwiązań, które mogą być akceptowalne jedynie przez część uczestników rynku, ze szkodą dla pozostałych.

Wybór modelu a efektywność

W ocenie skutków regulacji Ministerstwo Klimatu i Środowiska przedstawiło dwa modele systemowe, które – jak napisano – były analizowane przed wyborem zaproponowanego ostatecznie modelu:

∑ model A z prywatnymi organizacjami ROP

∑ model B z publicznym operatorem ROP, czyli model scentralizowany i parapodatkowy, likwidujący organizacje odzysku opakowań

Nie przedstawiono wyników analiz pod kątem efektywności jednego czy drugiego modelu, natomiast w komentarzach (m.in. MKiŚ) pojawiają się informacje, iż model oparty na organizacjach odzysku jest nieefektywny. Co jest miarą tej efektywności? Producenci poprzez organizacje odzysku realizują poziomy recyklingu. MKiŚ nie przedstawia argumentów, iż te cele nie są realizowane, a dodatkowo Polska od 2002 r. sprawozdaje do Eurostatu zadowalające wyniki. Argument o braku efektywności organizacji odzysku należy uznać za chybiony.

Należy szukać modelu bezpośrednio przekładającego się na efektywność zbiórki, sortowania i recyklingu odpadów opakowaniowych. MKiŚ nie przedstawiło argumentów za albo przeciw modelowi A czy B, ale przedstawiło informacje w OSR do UC100 na temat efektywności zbiórki w Polsce. W żółtym worku/pojemniku frakcja opakowaniowa stanowi – według badań IOŚ-PIB – 57 proc., w niebieskim – 52 proc., a w zielonym 66 proc. Czarny worek/pojemnik z kolei składa się w aż 31 proc. z frakcji opakowaniowej. Wiemy, że z odpadów zmieszanych niewiele da się odzyskać. W jaki sposób publiczny operator chce polepszać ten stan rzeczy? UC100 o tym nie mówi. W większości krajów UE sprawdziły się modele oparte na prywatnych organizacjach ROP i tam ta efektywność jest wysoka.

Często podnoszona jest kwestia, iż producenci „nie płacą”. Nie można porównywać obecnego systemu z nowym system ROP, który ma być zaimplementowany. Teraz nie ma obowiązku pokrywania kosztów. Nie można zatem mówić, że producenci nie pokrywają kosztów dzisiaj, a więc nie będą tego robić w przyszłości.

Producenci mają świadomość konieczności zmiany, co wynika z prawa UE, doświadczeń innych krajów i analizy potrzeb co do realizacji poziomów recyklingu i nowych celów środowiskowych wynikających z PPWR. Pokrywanie kosztów nie jest celem samym w sobie, ale jest nim takie pokrywanie kosztów, które przynosi realizację określonych celów środowiskowych. To powinno być miarą efektywności działania i odpowiedzialności za system, którą do tej pory realizują producenci poprzez reprezentujące ich organizacje odzysku opakowań.

Pokrywanie kosztów przez producentów i gminy

Czy stwierdzenie, iż producenci „nie płacą”, jest w pełni uzasadnione? O skali finansowej modelu opartego na organizacjach odzysku, realizujących wysokie poziomy recyklingu i inne cele, świadczą doświadczenia ostatnich czterech lat. Wartość pieniądza od producentów, kierowanego w znacznej części do firm prowadzących zbiórkę i sortowanie w gminach, wzrosła w tym okresie z 50 mln do 1,5 mld zł. Producenci przyjęli tę zmianę i ją zaakceptowali. Wynikała ona ze wzrostu poziomów recyklingu, nowego sposobu raportowania i innych zmian o charakterze uszczelniającym rynek. Dzięki tej zmianie możliwe było zrealizowanie wzrostu poziomu recyklingu, np. odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych z 23,5 proc. w 2021 r. do 50 proc. w 2025 r. To jest konkretny przykład efektywności powiązania celu i dostosowania nakładów do ich realizacji.

Zaznaczyć tu należy, iż doszło do skokowego zwiększenia ilości pieniądza w systemie, mimo że prawo tego nie wymagało. Zadziałały mechanizmy rynkowe.

Gminy – z innej strony – z opłat od mieszkańców pokrywają koszty gospodarki odpadami komunalnymi, w tym opakowaniowymi. Można by zadać pytanie, czy wtedy, gdy producenci zaczęli płacić 30 razy więcej, wpłynęło to na obniżenie stawki dla mieszkańca? Wiemy, że te stawki w wielu miejscach w Polsce są zbyt niskie, aby pokryć pełne koszty zbiórki i zagospodarowania, a pieniądze od producentów mają ten stan rzeczy częściowo zmienić. Jest to zrozumiałe.

Ale tak jak gmina nie ma wpływu na ilość opakowań wprowadzanych na rynek i design opakowania, tak samo producent nie mają wpływu na koszty gminnych systemów i ich efektywności. Producenci nie chcą mieszać się w sprawy gmin odpowiedzialnych za odpady komunalne, ale pewien wpływ na to, ile zapłacą, jednak mieć chcą. W systemie państwowym ten wpływ będzie zerowy. Pytanie, jaki będzie wpływ gmin i firm gospodarujących odpadami na otrzymanie zwrotu kosztów od Narodowego Funduszy Ochrony Środowiska (NFOŚ). Dobrym przykładem jest NFZ i szpitale.

Organizacje ROP (czytaj prywatne) jako fundament sytemu ROP

Istotnym jest zatem, aby w przyszłości odpowiedzialność pozostała przy płatniku, a nie poborcy płatności. Organizacje odzysku lub organizacje ROP, reprezentujące producentów, to podmioty powołane do realizacji właśnie tych celów. Jako firmy prywatne mają znacznie więcej możliwości skutecznej współpracy z podmiotami zajmującymi się zbiórką, sortowaniem i recyklingiem odpadów opakowaniowych, jak i samorządami. Relacje powinny być oparte na umowach handlowych, na mocy których ustalane będą warunki transferu środków stanowiących zwrot kosztów wymaganych przez prawo. Same koszty będą kalkulowane i ustalane zgodnie z zasadami przewidzianymi przez prawo i mogą wynikać z przetargów.

Wybrano rozwiązanie parapodatkowe, gdzie płatnicy daniny publicznej nie mają żadnego wpływu na to, ile zapłacą i co się wydarzy z tymi pieniędzmi. NFOŚ – państwowa osoba prawna – ma pełnić kluczową rolę w pobieraniu i dystrybuowaniu tej daniny od producentów. Wszystkie doświadczenia dotyczące funkcjonowania publicznej instytucji w charakterze poborcy i dystrybutora danin (np. NFZ) pokazują skrajnie negatywne doświadczenia w obszarze efektywności i skuteczności. To nie wynika ze złej woli urzędników, ale z samej natury takiego rozwiązania, z ograniczeń prawnych i administracyjnych (terminy płatności, procedury akceptacyjne, możliwości odwołania itd.).

Propozycje z UC100 zaskoczyły, gdyż nie ma tam mechanizmów zmierzających do poszukiwania efektywności na różnych polach. Brak jest wyraźnie określonej odpowiedzialności za podejmowane decyzje i ich konsekwencje. Kto będzie odpowiadać za realizację poziomów recyklingu? Państwo? Jeśli tak, to znaczy, że to podatnicy pokryją koszty nieefektywności, gdyby cele nie zostały zrealizowane, a przecież podnoszony jest argument, że to producenci mają pokrywać koszty.

Wpływ na koszty, ekoprojektowanie i cele

Rozwiązania zaprezentowane w UC100 to nacjonalizacja obiegu pieniądza poprzez likwidację działalności operacyjnej organizacji odzysku opakowań. Oderwanie od realizacji poziomów recyklingu to zlikwidowanie relacji producent–firma odpadowa–gmina. Gdy szuka się efektywności, ta relacja powinna zostać bezwzględnie utrzymana, a wręcz regulacyjnie wzmacniana.

Mówienie o wpływie producentów na wysokość obciążeń finansowych poprzez ekoprojektowanie opakowań i ograniczanie masy i ilości opakowań jest odwróceniem tematu i ucieczką od podania powodów, dla których relacja dotychczasowa ma zostać zmieniona. Nie można mówić, że producenci mogą płacić mniej, jak będą wprowadzać mniej albo jak nie będą pakować w ogóle. Produkty spożywcze na przykład, aby były dostarczane w sposób bezpieczny do konsumentów, muszą mieć zapewniony określony poziom ochrony. Nie wszyscy będziemy kupować wszystko luzem na targu z koszykiem wiklinowym. Jeśli stawka do zapłacenia przez producenta będzie wynikać z rozporządzenia, to producent wpływu na tę stawkę mieć nie będzie, a dodatkowo będzie zawsze stał w obliczu ryzyka, że wzrośnie ona w sposób niekontrolowany, gdyby państwo celów nie zrealizowało.

Ekomodulacja stawek i wpływ tego mechanizmu na design opakowania jak najbardziej musi stać się mechanizmem obowiązującym, ale absolutnie nie może on być w rękach instytucji publicznej. Ryzyko wypaczeń, dyskryminacji jednych opakowań w stosunku do innych czy brak szerokiego patrzenia na łańcuch opakowaniowo-odpadowy zdecydowanie zaszkodzą, niż zwiększą efektywność systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi. To właśnie patrzenie poprzez cele i rozumienie potrzeb wszystkich uczestników rynku jest drogą do szukania efektywności. NFOŚ jako instytucja państwowa tego nie zrobi, a dodatkowo – nie będąc odpowiedzialnym za realizację poziomów recyklingu – nie będzie dążył do realizacji tych celów, a więc tego, co jest istotą ROP.

Wiele komentarzy wskazuje, iż winę za realizowanie niskich poziomów recyklingu przez gminy ponoszą producenci, bo ich opakowania nie nadają się do recyklingu. Niektóre rzeczywiście do recyklingu mogą się nie nadawać lub ich recykling jest nieopłacalny. Wyżej jednak pokazano, jak wygląda skład morfologiczny worków/pojemników do zbiórki selektywnej. Czy aby na pewno zbieramy już wszystko, co wyzbierać powinniśmy? Czy nie powinniśmy szukać zwiększenia samej efektywności zbiórki prowadzonej przez mieszkańców?

Tu ekodesign nic nie zmieni. Jest to z całą pewnością ważny kierunek, ale niejedyny. Bądźmy uczciwi w patrzeniu na cały system, a nie tylko na jeden wycinek.

Wnioski

Organizacje odzysku poza realizacją celów recyklingu to swoiste kompetencyjne huby prowadzące wiele różnych działań czy realizujących różne partnerstwa z wieloma uczestnikami rynku. Należy wprowadzić ustawą obowiązek pokrywania kosztów, ale i dodatkowo wysokie standardy funkcjonowania O-ROP przekształconych z dzisiejszych organizacji odzysku. Wiele z tych kryteriów mamy już w PPWR. Niezbędna jest implementacja mechanizmów nadzoru w obszarze pokrywania kosztów, wydatkowania środków na kampanie edukacyjne i realizacji poziomów. Czytając UC100, widzimy, jak twórcy tego projektu uciekli od nakładania jakichkolwiek sankcji na NFOŚ, gdyby on jednak pieniędzy nie przekazał dalej, nie mówiąc już o realizacji celów recyklingu. Biznes od odpowiedzialności nie ucieka. To jest zaszyte w patrzeniu firm prywatnych dążących do celu przy patrzeniu na efektywność i na potrzeby wszystkich interesariuszy.

Autor jest prezesem zarządu REKOPOL Organizacja Odzysku Opakowań S.A.