Bartmiński: Polskie rolnictwo ekologiczne we Wspólnej Polityce Rolnej

Zatwierdzenie przez Komisję Europejską w ostatnim dniu sierpnia 2022 r. polskiego Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (WPR) pozwala podsumować ostateczne ustalenia odnośnie wsparcia poszczególnych sektorów rolnictwa w tej perspektywie czasowej. We wstępie do WPR zawarto deklarację, że „będzie wspierać zrównoważone metody gospodarowania, przyjazne klimatowi i środowisku; chroniące wodę, glebę i powietrze oraz bioróżnorodność. Sprzyjać będzie produkcji i wykorzystaniu zrównoważonej energii. Wzmacniana będzie różnorodność gospodarcza, w tym biogospodarka”.

Polityka UE dotycząca zrównoważonego systemu żywnościowego wynika przede wszystkim z Europejskiego Zielonego Ładu . Podkreśla się w nim m.in. zarządzanie zmianą produkcji rolnej w takim kierunku, aby była prowadzona w sposób bardziej zrównoważony, niż obecnie. Należy zauważyć, że pojęcie „zrównoważonego rolnictwa” (i ogólnie „zrównoważonego rozwoju”) jest nieostre i nie posiada precyzyjnej definicji. Można przyjąć zgodnie z opinią autorytetów, że jest to sytuacja, w której występuje harmonijna realizacja celów ekonomicznych, środowiskowych i społecznych a największe znaczenie mają kwestie środowiskowe. Szerokie znaczenie pojęcia „zrównoważonego rolnictwa” oznacza dodatni lub zerowy bilans środowiskowy w produkcji rolnej, tzn. do środowiska można wprowadzić najwyżej tyle elementów je obciążających, ile przyroda jest w stanie wchłonąć lub przetworzyć. W przypadku rolnictwa dotyczy to więc nawozów i środków ochrony roślin, ścieków i gazów cieplarnianych takich, jak np. metan. Zmiana sposobu prowadzenia działalności rolniczej z wielkoobszarowych, mokonulturowych upraw wspieranych środkami ochrony roślin na gospodarstwa o większym zróżnicowaniu użytków rolnych, ma przeciwdziałać zmianom klimatycznym, zapewniać lepszą ochronę środowiska i zachowanie bioróżnorodności. Rolnicy są „opiekunami naszych gruntów”, ale grunty te stanowią dla nich po prostu środki produkcji, których wykorzystywanie wpływa na środowisko. Dlatego tej grupie społeczno-zawodowej dokumenty unijne poświęcają szczególnie dużo uwagi. Z punktu widzenia ekologii istotne są zwłaszcza dwa unijne dokumenty o charakterze strategii: Strategia na rzecz bioróżnorodności oraz strategia „Od pola do stołu” .

Postępujące coraz szybciej zmiany klimatyczne doprowadziły do wytyczenia w Strategii na rzecz bioróżnorodności bardzo konkretnych celów w zakresie korzystania ze środowiska naturalnego, w tym produkcji rolnej.

Jednym z nich jest odnowienie europejskiej bioróżnorodności do 2030 roku: „Dla dobra naszego środowiska naturalnego i naszej gospodarki oraz aby wesprzeć proces wychodzenia UE z kryzysu związanego z COVID-19, musimy objąć ochroną większe obszary przyrodnicze. W tym duchu ochroną należy objąć co najmniej 30 proc. obszarów lądowych i 30 proc. obszarów morskich w UE”, w tym ochroną ścisłą 10 proc. obszarów lądowych i 10 proc. obszarów morskich. Ochrona taka będzie zapewniona np. przez utrzymanie i tworzenie nowych parków krajobrazowych, obszarów NATURA 2000, parków narodowych czy rezerwatów.

Równie doniosłe znaczenie ma cel odnoszący się do „przywrócenia co najmniej 10 proc. użytków rolnych zawierających elementy krajobrazu o wysokiej różnorodności”. Oznacza on przede wszystkim przywrócenie „tradycyjnych” form krajobrazu, w którym częściej występować będą szerokie miedze, ugory, drzewa nie pełniące funkcji produkcyjnych czy żywopłoty. Wprowadzenie takich elementów w krajobrazie przyrodniczym pozwoli zachować lub stworzyć warunki bytowania dzikich zwierząt, ptaków, roślin czy też owadów zapylających.

Bardzo istotnym wyzwaniem jest ograniczenie do 2030 r. stosowania pestycydów i ryzyka związanego z ich stosowaniem aż o 50 proc. Jest to działanie nakierowane zwłaszcza na ochronę owadów zapylających, których całe rodziny często giną wskutek zatrucia środkami ochrony roślin. Nadmierne stosowanie pestycydów powoduje ich pozostawanie w produktach rolnych i spożywanie przez konsumentów. Obecnie Parlament Europejski pracuje nad szczegółowym rozporządzeniem, regulującym obowiązki poszczególnych krajów z tym związane . Propozycja wprowadzenia takiego rozporządzenia spowodowana jest brakiem należytego wdrożenia przez kraje członkowskie dyrektywy regulującej te kwestie , na co zwrócił uwagę Europejski Trybunał Obrachunkowy .

Kolejne zobowiązanie dotyczy redukcji zużycia nawozów sztucznych o 20 proc. Może ono co prawda oznaczać zmniejszenie plonowania przy zwiększonych kosztach produkcji wynikających np. ze zwiększenia pracochłonności, ale jest uzasadnione nadmiarem azotu i fosforu w środowisku naturalnym. Przyroda nie jest w stanie zaabsorbować wszystkich składników nawozów sztucznych używanych przez rolnictwo.

Jednym z największych wyzwań dla obecnego sposobu produkcji rolnej w Polsce jest jednak – jak się wydaje – postulat przeznaczenia do 2030 roku co najmniej 25 proc. użytków rolnych w UE na rolnictwo ekologiczne.

Rolnictwo ekologiczne zapewnia dostawy zdrowej żywności i pozwala zwiększyć żyzność gleby i różnorodność biologiczną a jednocześnie w pewnym zakresie zmniejsza ślad węglowy przy produkcji żywności. Ma też znaczny wpływ na zdrowotność ludzi.

Warto zwrócić w tym kontekście uwagę na pewien paradoks: ekologiczny sposób uprawy roślin znajduje zastosowanie nie tylko do roślinnych produktów rolnych spożywanych przez człowieka, bezpośrednio lub po przetworzeniu. Ekologiczna (w rozumieniu przepisów) może być również pasza dla zwierząt, które – zwłaszcza w przypadku hodowli przemysłowych – są jednocześnie przyczyną zanieczyszczenia środowiska odchodami i metanem. O ile więc mięso zwierząt hodowlanych może nie zawierać substancji chemicznych, to sam fakt podawania im ekologicznie wytworzonej paszy niekoniecznie sprzyja poprawie bioróżnorodności. Co więcej – dalsze utrzymywanie czy wspieranie ekologicznej hodowli zwierząt może zwiększyć popyt na ten produkt. Oznaczałoby to wprost zwiększenie obciążeń dla środowiska, a więc osiągnięcie efektu odwrotnego, niż zamierzony.

Obecny poziom upraw ekologicznych w UE waha się od 0,5 proc. do ok.25 proc. (średnio 8,5 proc.) areału użytków rolnych . Całkowita powierzchnia użytków rolnych w Polsce wynosiła w 2019 roku 14.550 tys ha z czego w 2021 roku 446.000 ha upraw prowadzonych było metodami ekologicznymi. Tylko 3,07 proc. użytków rolnych w Polsce jest więc objęte metodami rolnictwa ekologicznego. Dotyczy to powierzchni upraw objętych wsparciem w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Niewykluczone jednak, że istnieją także uprawy ekologiczne objęte systemem jakości żywności, które nie korzystają z takiego wsparcia. W Planie Strategicznym WPR rząd szacuje, że ok. 27 proc. powierzchni objętej systemem rolnictwa ekologicznego nie jest objęte wsparciem WPR co oznaczałoby, że ogółem w Polsce użytki rolne ekologiczne zajmowały w 2021 roku ok. 579 tys ha, co stanowiło 3,98 proc. ogólnej powierzchni użytków rolnych. Rządowa strategia WPR przewiduje, że w związku ze wzrostem dopłat do upraw ekologicznych wsparciem tym w okresie 2023-2027 objętych zostanie ok. 659 tys ha czyli ok. 4,53 proc. użytków rolnych w Polsce .

Powyższe dane należy jednak traktować bardzo ostrożnie. Z danych statystycznych GUS wynika bowiem, że w 2021 roku powierzchnia gruntów rolnych, objętych certyfikatem, wynosiła 400.852 ha oraz w trakcie certyfikacji było 108.439 ha. Daje to w sumie 509.291 ha użytków rolnych ekologicznych czyli niemal 150 tys ha mniej, niż rząd przyjął w WPR.

Z przytoczonych danych wynika, że w 2027 roku (3 lata przed terminem wyznaczonym w strategiach europejskich), do wypełnienia celu środowiskowego Polsce będzie brakować ponad 2.978 tys ha gruntów użytkowanych ekologicznie. Do osiągnięcia wskaźnika 25 proc. w 2027 roku zabraknie 20,47 proc. ogólnej powierzchni użytków rolnych. Jeden z kluczowych celów, służących powstrzymaniu zmian klimatycznych oraz dostarczaniu Polakom zdrowej żywności, zrealizowany zostanie tylko w ponad 18 procentach, obejmując 4,53 proc. powierzchni użytków rolnych .

Brak wypełnienia celu nie rodzi żadnych konsekwencji finansowych. Polska strategia WPR została 31 sierpnia 2022 roku zatwierdzona przez Komisję Europejską. Jest to jednak wyraźny sygnał o bardzo luźnym stosunku do współpracy międzynarodowej, która ma na celu ochronę planety przed skutkami niekontrolowanego rozwoju gospodarczego. Zresztą sama Komisja Europejska nie wykazała się w tym przypadku wystarczającą stanowczością. Niewiążące zalecenia Komisji wydane przed sporządzaniem przez państwa członkowskie krajowych strategii WPR nie położyły wystarczającego nacisku na sprawy rolnictwa ekologicznego, zajmując się m.in. praktyką agroekologii, która w skali Polski nawet przez aktywistów ekologicznych postrzegana jest jako niszowa .

Wydaje się, że okno decyzyjne na dokonanie znaczącej korekty metod produkcji rolniczej (w tym hodowli zwierząt) i położenie nacisku na mechanizmy służące spowolnieniu zmian klimatycznych zostało zamknięte na najbliższe 5 lat. Nie oznacza to jednak zupełnego braku możliwości dążenia do celów wskazanych w strategii na rzecz bioróżnorodności czy strategii „od pola do stołu”.

W ramach dostępnych (obecnie lub w przyszłości) narzędzi prawnych i ekonomicznych warto rozważyć na przykład następujące działania:

1. dalszy wzrost dopłat bezpośrednich do użytków rolnych objętych ekologicznymi metodami produkcji, na których prowadzona jest produkcja przeznaczona wyłącznie do odżywiania ludzi. Wyższe dopłaty nie powinny obejmować łąk i pastwisk oraz powierzchni, na których uprawiane są rośliny na paszę dla zwierząt. Preferencje dotyczące produkcji żywności pochodzenia wyłącznie roślinnego powinny zapobiec wykreowaniu dodatkowego popytu na spożycie mięsa, którego produkcja obciąża środowisko niewspółmiernie bardziej, niż produkcja roślinna,

2. silne preferencje dla innowacji w zakresie produkcji roślinnych zamienników mięsa. Obecny wzrost kosztów produkcji mięsa, wynikający głównie z cen energii i paliw, prowadzi do wyrównywania cen mięsa z cenami roślinnych zamienników. Dyskutowane wprowadzenie podatku od śladu węglowego i wodnego te proporcje może utrwalić lub odwrócić, zwiększając popularność roślinnych zamienników mięsa. Produkcja mięsa i nabiału wykorzystuje około 80 proc. gruntów rolnych i odpowiada za większość emisji gazów cieplarnianych w rolnictwie dostarczając tylko 18 proc. kalorii i 37 proc. białka. Stymulacja inwestycji w sektorze wytwarzania roślinnych zamienników mięsa i białek alternatywnych, pozwoliłaby polskim producentom rolnym zająć dobrą pozycję na światowym rynku, na którym za kilka lat bariera wejścia będzie ustanowiona relatywnie wysoko. Kapitał zainwestowany globalnie w w same tylko alternatywne białka rósł w tempie 124 proc. rocznie, z 1 miliarda dolarów w 2019 r. do 5 miliardów dolarów w 2021 r.

3. usprawnienie systemu kontroli w zakresie przestrzegania norm środowiskowych przy produkcji żywności, w szczególności przemysłowego chowu zwierząt – przegląd kompetencji oraz budżetu Inspekcji Ochrony Środowiska. Działanie takie zwiększyłoby pewność, że koszty środowiskowe związane z produkcją rolną nie są przerzucane przez producentów rolnych (zwłaszcza hodowców przemysłowych) na władze publiczne,

4. wprowadzenie w projekcie ustawy o finansowaniu wspólnej polityki rolnej na lata 2023–2027 (poz. w wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów: UC131, obecnie w procesie legislacyjnym w senacie) przepisów dotyczących zwrotu środków (dopłat) w przypadku, gdy wyniki kontroli (w tym badań laboratoryjnych) wykażą przekroczenie norm dotyczących pozostałości środków ochrony roślin lub substancji leczniczych (w tym antybiotyków) w produktach roślinnych i zwierzęcych wprowadzanych na rynek przez beneficjenta. Dodatkowe uzasadnienie zawarto w przypisie 8,

5. wprowadzenie do polskiego Prawa zamówień publicznych obligatoryjnego mechanizmu „zielonych zamówień publicznych”, o których mowa w Planie Działania na Rzecz Rozwoju Produkcji Ekologicznej ,

6. wprowadzenie preferencyjnej zerowej stawki w podatku VAT na żywność pochodzenia roślinnego wyprodukowaną na ekologicznych użytkach rolnych objętych certyfikatem UE, do czego zachęca zarówno Europejski Zielony Ład, jak też powołane powyżej strategie.