Jest to drugie opracowanie naukowe i drugi zimny prysznic dla projektowanego modelu o rozszerzonej odpowiedzialności (ROP) firmowanego przez resort klimatu. Projekt ustawy o ROP, oznaczony numerem UC100, miał być odpowiedzią na unijne wymagania i sposobem na uporządkowanie finansowania gospodarki odpadami opakowaniowymi. Tymczasem od początku, tj. od sierpnia 2025 r., kiedy to pojawił się na stronie Rządowego Centrum Legislacji, jest jednym z najbardziej kontrowersyjnych projektów gospodarczych ostatnich miesięcy. Najnowszy raport przygotowany przez Instytut Finansów Publicznych na zlecenie Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ochrony Środowiska także stawia go pod przysłowiowym pręgierzem, podobnie jak wcześniejsza analiza przygotowana przez Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (IERiGŻ).
W raporcie Instytutu Finansów Publicznych wskazano, że proponowana reforma może zwiększyć koszty funkcjonowania systemu, osłabić konkurencję, podnieść ceny produktów dla konsumentów i pogorszyć efektywność recyklingu. Autorzy raportu nie ograniczają się do wskazywania ryzyk wdrożeniowych. Kwestionują samą filozofię reformy, która – ich zdaniem – oznacza odejście od modelu rynkowego na rzecz centralnie zarządzanego systemu opartego na dominującej roli państwa.
Polska dogoniła Europę
Jednym z głównych argumentów raportu jest wskazanie, że obecny system gospodarowania odpadami opakowaniowymi nie znajduje się w kryzysie, który uzasadniałby tak głęboką przebudowę. Jak wynika z opracowania, w ciągu ostatnich dwóch dekad poziom recyklingu odpadów opakowaniowych w Polsce wzrósł z 26,3 proc. w 2003 r. do 67,4 proc. w 2023 r. Oznacza to ponaddwuipółkrotny wzrost. Jeszcze lepiej wygląda wzrost masy odpadów poddanych recyklingowi – z niespełna 678 tys. t do ponad 4,2 mln t rocznie.
Według autorów raportu Polska przeszła drogę od jednego z najsłabszych państw UE pod względem recyklingu opakowań do kraju osiągającego wyniki zbliżone do średniej unijnej, a w części kategorii przewyższającego nawet niektóre państwa Europy Zachodniej. Problemem nie jest więc niski poziom odzysku opakowań, lecz szybko rosnąca ilość odpadów wynikająca z rozwoju handlu internetowego, zmian konsumpcyjnych oraz coraz większej roli opakowań w marketingu produktów.
Autorzy podkreślają również, że obecny poziom recyklingu przekracza obowiązujące wymogi prawne. Ich zdaniem reforma próbuje rozwiązać problem niskiego recyklingu odpadów komunalnych ogółem, który wynosi ok. 32 proc., a nie odpadów opakowaniowych, które stanowią zaledwie ok. 30 proc. odpadów komunalnych i których poziom recyklingu jest względnie wysoki.
Państwo zamiast rynku?
Najbardziej krytyczna część raportu dotyczy zmiany modelu organizacyjnego. Projekt UC100 przewiduje bowiem, że kluczową rolę w systemie przejmie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW). To właśnie do niego trafiałaby nowa opłata opakowaniowa, a fundusz odpowiadałby za redystrybucję środków pomiędzy uczestników rynku. Według autorów raportu oznacza to odejście od obecnego modelu konkurencyjnego, w którym funkcjonują organizacje odzysku opakowań, a decyzje inwestycyjne i kosztowe podejmowane są przez uczestników rynku.
– Projekt UC100 to propozycja zmiany z systemu zdecentralizowanego, prywatnego na scentralizowany, państwowy. Obecny system opiera się na konkurencji. W myśl projektu MKiŚ konkurencja zniknie, a odpowiedzialność przejdzie z firm prywatnych na NFOŚiGW – wskazuje prof. Janusz Kudła, jeden z współautorów raportu. Ekspert zwraca uwagę, że w całej Unii Europejskiej jedynie Dania, Chorwacja i Węgry funkcjonują w modelach o wyraźnie państwowym charakterze. Jak wskazano w raporcie, doświadczenia Chorwacji i Węgier pokazują jednak niższą efektywność takich rozwiązań, natomiast Dania osiąga wyniki tylko nieznacznie lepsze od Polski. – Dzieje się tak, pomimo że te państwa są małe, a w takich krajach łatwiej jest gospodarować odpadami, bo jest ich mniej i koszty transportu są niższe – tłumaczy prof. Kudła. Analizując zaś zmianę finansową, czyli nałożenie opłaty opakowaniowej, ocenia, że proponowany system jest de facto systemem podatku korekcyjnego (opłaty opakowaniowej).
Autorzy opracowania argumentują, że likwidacja mechanizmu konkurencji może osłabić presję na efektywność kosztową przedsiębiorstw zajmujących się odbiorem i przetwarzaniem odpadów. W konsekwencji wzrosnąć mogą koszty funkcjonowania całego systemu.
Droższe produkty w sklepach
Najbardziej odczuwalnym skutkiem reformy mogłyby być jednak wyższe ceny produktów. Raport przewiduje, że nowa opłata opakowaniowa zostanie przeniesiona na producentów, a więc realnie następnie na konsumentów. W praktyce oznaczałoby to wzrost cen szerokiej gamy produktów znajdujących się na sklepowych półkach.
– W tej wersji ROP to, jak już to wprost sygnalizowaliśmy, zwykły podatek na wszystkie produkty w opakowaniach, w tym żywność, a trzeba pamiętać, że gospodarka żywnościowa wprowadza ok. 60 proc. wszystkich opakowań na rynek – przypomina Andrzej Gantner, wiceprezes Polskiej Federacji Producentów Żywności Związek Pracodawców. Jak podkreśla, w branży spożywczej marże są niewielkie, dlatego dodatkowe koszty niemal nieuchronnie zostałyby przeniesione na konsumentów.
Podobne obawy zgłasza prof. Sebastian Jarzębowski z Instytutu Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. – Koszty systemu mogą wzrosnąć nawet trzy-, czterokrotnie – ostrzega ekonomista, przypominając jednocześnie, że wpłynęłoby to negatywnie na konkurencyjność polskiego eksportu żywności, a sektor spożywczy odpowiada za ok. 15 proc. ogółu naszej zagranicznej sprzedaży i co nawet bardziej istotne, należy do najważniejszych gałęzi krajowej gospodarki. Skutki reformy odczułyby nie tylko przedsiębiorstwa, ale również gospodarstwa domowe.
Spór o NFOŚiGW
Szczególnie dużo emocji budzi potencjalna rola Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Krytycy projektu podważają zarówno kompetencje tej instytucji do zarządzania nowym systemem, jak i samą zasadność przekazywania jej tak szerokich uprawnień.
– Obecny system jest dosyć skuteczny i pieniądze nie powinny trafiać do NFOŚiGW, która to instytucja okazała się już wielce nieskuteczna, prowadząc program „Czyste powietrze”. Ta zmiana jest zupełnie niepotrzebna. Raport Instytutu Finansów Publicznych wyraźnie wskazuje, że państwo nie wykona zadań lepiej niż firmy prywatne. Zmiana taka spowoduje duży chaos na rynku – uważa Michał Połuboczek, poseł na Sejm RP.
Jeszcze ostrzej wypowiada się Jacek Bury, przedsiębiorca, były senator RP. – NFOŚiGW jest niewydolny i nieuprawniony do nadzorowania systemu. Działania wolnorynkowe na pewno lepiej sobie poradzą niż instytucje publiczne – przekonuje.
Także przedsiębiorcy reprezentujący branżę odpadową podkreślają, że nie sprzeciwiają się samej idei rozszerzonej odpowiedzialności producenta, ale nieprzemyślanemu i nieuzgodnionemu z biznesem sposobowi jego wprowadzenia. – Absolutną nieprawdą jest twierdzenie, że firmy są przeciwne ROP. Jesteśmy za jego wprowadzeniem, ale nie w takiej formie, jaką proponuje MKiŚ. Przedsiębiorcy nie wierzą w efektywność NFOŚiGW, który nie ma odpowiednich narzędzi. Co więcej, projekt nie wpłynie pozytywnie na ochronę środowiska, a oczywiście powinien. Może wręcz zaszkodzić – mówi Witold Włodarczyk, dyrektor generalny Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ochrony Środowiska.
Według autorów raportu problemem nie jest niski poziom odzysku opakowań, lecz szybko rosnąca liczba odpadów wynikająca z rozwoju handlu internetowego, zmian konsumpcyjnych oraz coraz większej roli opakowań w marketingu produktów
Ponad 1000 uwag do projektu
Kontrowersje dotyczą nie tylko samej treści projektu, ale również sposobu jego procedowania przez resort klimatu i środowiska.
– Założenia projektu ustawy od początku, czyli od sierpnia 2025 r., są stale ostro krytykowane. W ramach konsultacji społecznych zgłoszono do projektu ponad 1000 uwag, które nigdy nie zostały upublicznione. Nie ma de facto uzgodnień resortowych. Przebieg procesu budzi poważne wątpliwości – mówi posłanka Gabriela Lenartowicz. Jej zdaniem sytuacja jest paradoksalna. Z jednej strony pojawiają się sygnały o rychłym skierowaniu projektu pod obrady rządu, z drugiej – wiele środowisk uważa, że prace legislacyjne znajdują się faktycznie na bardzo wczesnym etapie.
– Z uwagi na przedziwny sposób procedowania projekt UC100 powinien wręcz trafić do komisji śledczej, a nie do kolejnych komisji na ścieżce legislacyjnej. Tym bardziej że jest wręcz niezgodny z Konstytucją RP – oburza się Andrzej Gantner. Chodzi o to, że opłata opakowaniowa ma charakter daniny publicznej i zgodnie z Konstytucją RP nie może być określana w aktach rangi niższej niż ustawa. Tymczasem projekt UC 100 zostawia tę prerogatywę rozporządzeniu ministra klimatu. – Koszty mogą regulowane przez rynek, a nie przez widzimisię urzędnika przy jednoczesnym braku pozytywów dla środowiska naturalnego – podkreśla Gantner.
Te ostre oceny pokazują skalę konfliktu pomiędzy resortem klimatu a przedsiębiorcami, organizacjami odzysku oraz częścią ekspertów ekonomicznych, jak również z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które, jak dowiedziała się nieoficjalnie „Rzeczpospolita”, nie zamierza wyrazić zgody na projekt, gdyby trafił on pod obrady Rady Ministrów.
Czy reforma podwyższy poziom recyklingu?
Kluczowe pytanie brzmi jednak, czy proponowany model pozwoli osiągnąć cele środowiskowe. Autorzy raportu twierdzą, że projekt nie zawiera przekonującej analizy pokazującej, iż po reformie poziomy recyklingu będą wyższe niż obecnie. Co więcej, wskazują oni, że centralizacja systemu może osłabić bodźce do innowacji technologicznych i ograniczyć motywację do poprawy efektywności. Według raportu istnieje ryzyko, że zamiast poprawy gospodarki odpadami opakowaniowymi dojdzie do przeniesienia kosztów na ten segment w celu ratowania całego systemu gospodarki komunalnej.
Autorzy formułują tezę, że celem reformy nie jest wyłącznie poprawa funkcjonowania rynku opakowań, lecz także wsparcie mniej efektywnych obszarów gospodarki odpadami komunalnymi.
Potrzebny nowy kompromis
Wnioski płynące z raportu Instytutu Finansów Publicznych są jednoznacznie krytyczne wobec projektu UC100. Nie oznacza to jednak odrzucenia samej idei rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Wręcz przeciwnie. Zarówno przedsiębiorcy, jak i część ekspertów podkreślają, że Polska musi wdrożyć rozwiązania zgodne z unijnymi wymogami i zwiększające odpowiedzialność producentów za cykl życia opakowań. Spór dotyczy sposobu realizacji tego celu.
Coraz częściej pojawiają się więc postulaty rozpoczęcia prac od nowa. – Projekt UC100 powinien zostać wyrzucony do kosza. Potrzebny jest okrągły stół i wypracowanie nowego modelu, przyjaznego dla środowiska i niepowodującego wzrostu kosztów dla konsumentów – postuluje Witold Włodarczyk. – Prace nad projektem są de facto wciąż w początkowej fazie – ocenia posłanka Lenartowicz. – Czas na działanie wciąż jest. Trzeba usiąść i napisać projekt od nowa, ale dobrze – wtóruje poseł Połuboczek.
